摘要：作为党联系群众的桥梁与纽带，团组织具有先天的政治优势、广泛的社会基础、深厚的组织基础、成熟的工作体系，已经深度地参与了基层治理的方方面面，理应为推进国家治理体系和治理能力现代化作出共青团组织的贡献。
淮安共青团组织较早开展基层治理的工作实践，创新探索共青团组织参与基层治理的路径和重点，但总体工作与快速变化的社会情境、多元多样的个体需求不相适应，存在工作覆盖面不广、多方联动性不强、服务专业度不足、工作平衡性较差、工作支撑力不强五个方面问题，其原因在于自身的属性定位、职能要求，以及受外在的环境变迁、制度构建等因素影响，使其在深化改革创新、提升治理效能呈现出迟滞。从自身属性看，存在他组织与自组织的耦合；从职能定位来看，存在快速脱嵌与缓慢建构的错位；从服务对象看，存在多元主体和需求迭代的融合；从工作方向看，存在团到青年和青年到团的矛盾。
新时代更好参与基层治理，是共青团组织的政治使命，也是团组织深化自身改革、拓展职能范畴、推动自身发展的重要契机。要明晰团组织的参与理念、深化团组织的职能创新，创新团组织的组织体系，优化团组织的参与策略，强化团组织的支撑保障。
【关键词】 基层治理 共青团 党建
共青团是党的助手与后备军，是党联系青年的桥梁和纽带，是党领导的先进青年的群团组织。深化群团改革已被纳入深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大格局中。共青团组织参与基层治理，不仅是作为党的助手与后备军职能的体现，也是推动自身改革的必然需要。
一、共青团组织参与基层治理的现实基础
基层治理涉及的事务千头万绪，且不断出现新情况、新问题、新挑战。与此同时，长期以来的工作实践，也为共青团组织参与基层治理提供了坚实的工作基础。
一是具有先天的政治优势。团组织发挥整合功能，推动民主参与和民主决策，协调整合社会资源。在政府部门暂时缺少从事青年事务机构的情况下，共青团组织承担起党和政府的青年群众工作部门的职责的职能。其人员、经费、阵地等均由财政经费予以保障，虽然不是行政机关，但同时具有一定行政属性。可以广泛汲取党政资源，在与其他青年社会组织的联动中能体现更多公认度。二是具有广泛的社会基础。共青团组织的社会基础深厚，拥有密切的团青关系，具备显著的群众影响力。团组织与国家政治体制相嵌，一方面其工作人员大多通过公务员考试进入团的管理机关，另一方面依托于通过各类政治输送、荣誉评选等，提供一定质量和素养的青年力量，将广泛的青年群众基础通过团组织转化为基层治理中的治理效能。三是具有深厚的组织基础。嵌入在国家行政体系下的共青团组织，有着完备的组织架构、多样的服务阵地、大量的人才队伍等。各种类型的实体阵地、网络阵地，为团组织参与基层治理提供了广阔的空间和舞台。广泛联系各行业优秀青年，成熟的专挂兼队伍，能够有效集聚多方资源力量。四是具有成熟的工作体系。从“党的助手与后备军作用、党和政府联系青年的桥梁纽带作用、青年利益的社会代表作用”三项职能，从“服务大局、服务社会、服务青年”，到“引导青年、组织青年、服务青年、维护青少年的合法权益”，再到“引领凝聚、组织动员、联系服务”的职能。共青团组织已经逐步完善并形成了成熟的工作体系，在基层治理中有效地发挥了组织、协调等服务职能。
二、淮安共青团组织参与基层治理的工作实践
2013年以来，淮安各级共青团组织持续深化自身改革，不断优化自身组织设置，持续扩大参与的范围及程度，创新探索参与基层治理的路径和重点，参与基层治理主要有两种方式。直接参与主要是共青团依托自身的组织优势，结合与国家政治行政体系的相嵌，更好发挥政治优势、组织优势、阵地优势、人才优势。间接参与主要是彰显共青团组织的桥梁纽带作用，发挥好与团的外围组织、各类青年社会组织的联系，带动引领参与社会公益事业等。从具体的工作来看，淮安共青团组织坚持围绕中心、服务大局，聚焦职能创新、参与基层治理，主要包括凝聚青年思想共识、夯实基层组织基础、推动经济社会建设、服务青年成长发展、参与公益慈善事业五个方面内容。
三、共青团组织参与基层治理的主要问题及原因分析
共青团组织嵌入国家政治体系，其政治功能相对较强、社会功能相对较弱，在创新自身职能、扩大组织覆盖、优化服务供给等方面，与快速变化的社会情境、多元多样的个体需求可能存在不适应等问题。
（一）存在问题
一是工作覆盖面不广。主要工作对象以团内成员以及机关、学校、国企团员青年为主。自由职业者、青年意见领袖、网络主播、网络大V等新兴领域青年的联系不够。2022年以来淮安团市委建立3个行业系统团工委和24个团（总）支部，面对流动较快的青年群体，开展活动频次低，抓手项目不足，难以实现有效覆盖。与此同时，原有领域的组织也面临空心化风险，乡镇街道中青年群体较少，使得组织“有名无实”。二是多方联动性不强。既有的联动以非正式的活动为主，缺少制度化、机制化的运行模式。例如，2020年开始，团市委按照市委要求开展大学生集体开学毕业典礼，此项工作成为团市委品牌工作、重点工作。以活动牵引推动更多其他服务青年的举措不多。团市委、市青基会与翔宇妇女儿童发展基金会，合作开展的青年女大学生、事实无人抚养儿童项目，合作仅限于经费支持。三是服务专业度不足。困境青少年需求的多样性和复杂性，要求必须提高帮扶措施的专业性和实效性。许多的帮扶工作还存在大呼隆、一阵风等现象，专业社工的项目设计、青年志愿者的常态化参与以及相关项目仍待加强和创新。各类公益项目创投总体额度不高、质量一般，炒冷饭现象比较突出。在团干部构成中，专业人员缺乏，多数兼职做其他的工作，出现了“在编不在岗、在岗不专业”的现象。四是内容结构性较差。参与基层治理领域主要集中于典型荣誉选树、困境帮扶等，民主参与、协商治理机制等制度型的探索较少。五是工作支撑力不强。共青团长期面临着“四缺”难题，主要还是依靠部分行政资源的注入，自身的造血能力不够、社会化生存能力不强。
（二）原因分析
一是自身属性：他组织与自组织。共青团是由党组织推动成立的，代表了党的需求，从这个意义上来说，共青团是一个“他组织”。共青团作为党的青年工作和政府青年事务的实际承担者，必须代表青年的利益，为青年发声呼喊。从这个意义上来说，共青团是一个“自组织”。虽然两者从理论上不存在矛盾的可能，但长期目标和短期目标、整体利益和个人利益的短暂错位始终存在。二是职能定位：快速脱嵌与缓慢建构。改革开放以来，共青团快速脱嵌，但这不是指组织原有嵌入国家党政体系中的背离、松散和弱化，而是其职能或不能承担原有职能。随着团的业务范围的不断扩大，与之配套的制度化体系缺乏保障，缺乏法律和行政授权以及相应的组织支撑，体现出不适应、不协调状态。三是服务对象：多元主体和需求迭代。青年结构分化、多样变化对基层治理提出了新的挑战。青年的地位、意识、参与方式等发生的巨大的变化，而共青团以青年为参与主体和主要服务对象共青团工作又有着锚定效应和惯性倾向，难以跳出原有工作轨道。四是工作方向：团到青年和青年到团。“团到青年”就是从自身的职能需要出发，青年到团就从青年的需求出发。前者主要是贯彻落实党政要求，有时缺少创造性转化。“青年到团”则是聚焦于青年的实际需要，有创造性地实施工作项目。
四、更好推进共青团组织参与基层治理的对策建议
新时代参与基层治理，是共青团组织的政治使命，也是共青团组织深化自身改革，拓展职能范畴、推动自身发展的重要契机。
（一）明晰共青团组织的参与理念
一是要坚定政治性和价值性的最高原则。马克思主义政党基因决定着党和团组织关系的指向永远是马克思主义。团组织的根本职能就是为了实现党的目标。从团组织自身存在的价值方面明确，参与基层治理必须坚持以人民为中心的发展思想，从群众的需要出发，而非仅从部门职能出发。二是要把握向心性和独立性的改革取向。独立性不是独立于党，而是在“党领导下的工作独立”。党对团工作的指导由具体事务的领导转变为宏观的统筹领导。既不是完全依附于党政，而是保持自身一定的独立性，关注青年的实际需要，更好发挥团组织自身的特殊优势。三是要融合直接性和间接性的工作路径。直接性和间接性也是从政治性和价值性，到依附性和独立性，之后的自然延伸，指明了团组织参与基层治理的路径。一方面是直接承接党政的要求，参与基层治理的各项工作；另一方面则是发挥自身的特长，主动开展服务基层群众的工作。
（二）深化共青团组织的职能创新
一是政治职能实现方式的创新。坚守政治职能需要使用好党赋予团组织的政治特性和政治优势，增强“政治性、先进性、群众性”。明确党内规范性文件的实践化路径，特别是对党内法规、政策性文件等，做好青年化表达，打通“转述”向“转化”的最后一公里。二是行政职能规范表达的创新。团组织不是行政机关，缺少行政职能。但在行政系统缺少相应机构的情况下，以及长期以来的工作实践，共青团组织事实上已经发挥行政机关职能。要合理调适组织内在属性的矛盾，给予一定的法律及行政上的支撑。拓展深化团组织的行政职能和社会职能，用足用好既有法律及政策，为共青团组织参与基层治理提供法理依据。三是社会职能刚柔并重的创新。共青团参与功能不是偏向单一化、固定化的刚性参与，而必须兼具柔性的弹性参与，在一定程度上实现功能扩充，可以在不同的层次上充分发挥。既有刚性职能的定位，例如通过民生实事项目等，清单化明确参与内容，又要有一定的伸缩空间，进行柔性的、有弹性的覆盖。
（三）创新共青团组织的组织体系
一是要建强基层组织体系。要巩固传统领域组织建设，破解运转“空心化”、软弱涣散无战斗力等问题。打造组织形态“升级版”，尤其要加强基层社区组织建设，强化人员、阵地、资源等方面保障。二是拓展其他组织形态。持续拓展发挥青年联合会、青商会等外围组织作用，建强团组织所属的紧密联系的组织体系。要加大推进团属青年社会组织、青年社团的建设。三是要联系服务其他组织。广泛影响带动社会组织参与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。准确把握基于各种需求建立的网上社群，探索建立功能性团组织。建立起多元的、开放的、区域化、网络化的组织体系，努力扩大有效覆盖，提高组织动员的穿透力和有效性。
（四）优化共青团组织的参与策略
一是把握治理的复杂程度。对于单一的需求服务要注重通过制度化、清单化、项目化，规范化工作制度、工作内容、工作方式，策划实施一批“小而美”“小而精”的工作项目。对于复合问题，要坚持需求导向，而非从团组织自身职能出发去把握。二是发挥组织的枢纽作用。治理问题需要主动发掘，积极向党政汇报，结合自身实际创造性引领性地开展活动。结合自身工作实际，提出具体建议、开展具体工作。同时还需要主动响应，承接党政职能转移、对接群众多样需要。三是完善参与的工作机制。治理问题的复杂度影响着参与治理的资源、精力的投放。既要有刚性治理，例如通过嵌入、合约、授权三种关系的融入渠道，主动响应党政需要，满足社会性需求，构成纵向融入脉络。同时还要有柔性治理，充分选树并发挥典型榜样的示范引领作用。四是打造治理的工作品牌。围绕党政中心工作，找准服务大局的切入点、结合点、着力点，坚持项目导向、品牌导向，始终带着感情、带着情怀做好精准帮扶、扶困助学等工作，解决好联系群体最关心、最现实的利益问题和最困难、最操心的实际问题。
（五）强化共青团组织的支撑保障
一方面要持续推进“党建带团建”，“带”是政治责任，关心、支持团工作，健全完善党建带团建工作机制，在阵地建设投入、活动经费保障、人员补贴待遇等方面予以支持。要推动党团组织的工作和阵地在基层有机融合。要建立相关考核机制，全面贯彻落实党建带团建工作机制，着力破解“四缺”难题，为共青团组织参与基层治理提供有力保障。要推进共青团工作和组织建设理论创新、实践创新、制度创新。另一方面，要持续推进“群建促党建”，通过共青团的工作创新，为党的创新提供支持明显不足，团工作的创新性、突破性明显下降。团组织必须优化自身工作机制，不断探索工建、团建等新领域、构建新型组织形态，努力为党建提供经验支撑。党团共建不能是简单地取消共青团，而是在现有条件下对党团运行机制的进一步优化调整，实现组织共建、队伍共育、工作共商、活动共办、阵地共用、发展共促。
推荐单位：共青团淮安市委
作者：杜苏舟
